Ketika Sawah Berubah Menjadi Perumahan: Membaca Faktor Ekonomi, Sosial, dan Tata Ruang dalam Alih Fungsi Lahan Pertanian di Jawa Timur
Edukasi Jatim | Senin, 24 Agustus 2026
SURABAYA- Ada paradoks yang sedang berlangsung di Jawa Timur. Provinsi ini tetap menjadi salah satu lumbung pangan utama Indonesia, tetapi pada saat yang sama lahan pertanian terus menghadapi tekanan dari pertumbuhan permukiman, industri, infrastruktur, dan aktivitas ekonomi lainnya. Data Badan Pusat Statistik menunjukkan luas panen padi Jawa Timur pada 2024 mencapai sekitar 1,62 juta hektare, turun 4,78 persen dibandingkan 2023. Produksi padi juga turun dari 9,71 juta ton menjadi 9,27 juta ton gabah kering giling. (BPS Jawa Timur)
Penurunan luas panen memang tidak otomatis berarti seluruhnya disebabkan alih fungsi lahan. Faktor cuaca, produktivitas, pola tanam, dan kondisi irigasi juga berpengaruh. Namun, tekanan terhadap lahan pertanian tidak bisa dianggap persoalan kecil. Pada 2024, luas baku sawah Jawa Timur ditetapkan sekitar 1,208 juta hektare dalam data lahan baku sawah nasional. Persoalannya bukan semata-mata berapa hektare sawah yang hilang. Pertanyaan yang lebih penting adalah: mengapa petani menjual lahannya, mengapa pembangunan terus bergerak ke kawasan pertanian, dan mengapa tata ruang belum selalu mampu menghentikan perubahan tersebut?
Alih Fungsi Lahan Bukan Sekadar Persoalan Petani
Alih fungsi lahan pertanian sering kali disederhanakan sebagai keputusan pemilik lahan untuk menjual sawah. Padahal, keputusan tersebut merupakan hasil interaksi berbagai faktor ekonomi, sosial, dan spasial.
Dalam perspektif ekonomi, lahan pertanian di sekitar kawasan perkotaan mempunyai nilai yang berbeda dengan lahan di kawasan perdesaan. Ketika jalan baru dibangun, kawasan industri berkembang atau perumahan masuk, nilai ekonomi tanah meningkat. Petani menghadapi pilihan yang sulit: mempertahankan lahan dengan pendapatan pertanian yang relatif terbatas atau menjualnya dengan nilai yang jauh lebih tinggi.
Penelitian mengenai konversi lahan di Indonesia menunjukkan bahwa pertumbuhan ekonomi dan demografi merupakan salah satu pendorong penting perubahan penggunaan lahan. Pertumbuhan kawasan terbangun, populasi perkotaan, serta perubahan struktur ekonomi mendorong tekanan terhadap lahan pertanian, dengan kata lain, petani tidak selalu menjadi penyebab utama hilangnya sawah. Mereka sering berada di ujung dari tekanan ekonomi yang jauh lebih besar.
Faktor Ekonomi: Harga Tanah Mengalahkan Pendapatan Bertani
Salah satu faktor paling kuat adalah perbedaan nilai ekonomi antara tanah pertanian dan tanah untuk kegiatan nonpertanian. Di kawasan yang mengalami urbanisasi cepat, harga tanah dapat meningkat berkali-kali lipat ketika status atau penggunaannya berubah. Sawah yang sebelumnya menghasilkan pendapatan dari dua atau tiga kali panen setahun dapat menjadi aset dengan nilai jual yang jauh lebih tinggi apabila berada di lokasi strategis.
Situasi ini menciptakan apa yang dalam ekonomi lahan disebut sebagai opportunity cost. Ketika nilai ekonomi mempertahankan lahan sebagai sawah lebih rendah daripada nilai alternatifnya sebagai kawasan perumahan, industri, perdagangan atau jasa, tekanan konversi menjadi semakin kuat. Masalahnya, keuntungan dari penjualan tanah biasanya bersifat sekali diterima. Setelah lahan terjual, sumber pendapatan produktif jangka panjang hilang. Petani dapat memperoleh uang dalam jumlah besar pada awal transaksi, tetapi belum tentu memiliki sumber pendapatan yang setara setelahnya. Kebijakan perlindungan lahan pertanian tidak cukup hanya melarang penjualan sawah. Pendapatan petani harus dibuat cukup menarik agar mempertahankan sawah menjadi pilihan ekonomi yang rasional.
Petani Gurem dan Dilema Regenerasi
Dimensi sosial juga memainkan peranan penting.
Jawa Timur memiliki jumlah petani gurem yang sangat besar. Data yang dikutip DPRD Jawa Timur dari BPS menyebutkan terdapat sekitar 4,55 juta petani gurem di Jawa Timur, dengan rata-rata penguasaan lahan sekitar 0,34 hektare. (https://dprd.jatimprov.go.id)
Lahan yang semakin kecil membuat skala ekonomi usaha tani menjadi terbatas. Biaya pupuk, tenaga kerja, benih, pestisida, irigasi, dan mekanisasi harus ditanggung dari lahan yang relatif sempit. Di sisi lain, generasi muda semakin memiliki alternatif pekerjaan di sektor industri, perdagangan, jasa, dan ekonomi digital. Pertanian yang dianggap berisiko tinggi dan memiliki pendapatan tidak pasti menjadi kurang menarik bagi sebagian generasi penerus. Di sinilah muncul persoalan yang lebih besar. Alih fungsi lahan bukan hanya mengubah bentang alam, tetapi juga dapat mengubah struktur sosial pedesaan.
Ketika sawah hilang, pekerjaan yang berkaitan dengan pertanian ikut berkurang. Rantai ekonomi yang sebelumnya melibatkan petani, buruh tani, penggilingan, pedagang gabah, penyedia sarana produksi, hingga jasa alat mesin pertanian ikut mengalami perubahan.
Ketika Jalan Membawa Pembangunan dan Mengundang Konversi
Pembangunan infrastruktur memiliki dua wajah.
Di satu sisi, jalan, kawasan industri, jaringan transportasi, dan fasilitas publik dibutuhkan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Di sisi lain, pembangunan infrastruktur dapat meningkatkan nilai tanah di sekitarnya dan membuka akses terhadap kawasan yang sebelumnya relatif terlindungi. Setelah jalan dibangun, kawasan pertanian yang sebelumnya sulit dijangkau dapat menjadi lokasi menarik bagi perumahan, pergudangan, kawasan perdagangan atau industri.
Penelitian tentang pola pemanfaatan ruang menunjukkan adanya trade-off antara pembangunan ekonomi dan keberadaan lahan sawah. Ketika ruang semakin diarahkan untuk industri, perdagangan, dan permukiman, tekanan terhadap lahan pertanian meningkat dan pada akhirnya dapat mengurangi basis produksi pangan. (Jurnal Riset Sains Sosial)
Persoalan sebenarnya bukan apakah pembangunan boleh dilakukan. Pembangunan harus diarahkan agar tidak selalu mengambil lahan pertanian produktif sebagai pilihan termudah.
Tata Ruang: Masalahnya Bukan Kekurangan Aturan
Indonesia sebenarnya telah memiliki perangkat hukum untuk mengendalikan konversi lahan pertanian.
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (PLP2B) mengamanatkan perlindungan lahan pertanian pangan untuk mendukung ketahanan dan kedaulatan pangan. Regulasi tersebut juga mengatur pengendalian alih fungsi lahan. (Peraturan BPK)
Jawa Timur pun telah memiliki Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor 10 Tahun 2023 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Jawa Timur 2023–2043. (JDIH Jatim Prov)
Dengan demikian, tantangan utama bukan semata-mata ketiadaan regulasi.
Persoalan yang lebih sulit adalah konsistensi implementasi.
Kajian terbaru mengenai kebijakan LP2B menunjukkan bahwa pertumbuhan ekonomi dan demografi terus memberikan tekanan terhadap lahan pertanian, sementara efektivitas perlindungan sangat bergantung pada keterlibatan petani dan implementasi kebijakan di tingkat daerah. (Jurnal IPB) Pada 2025, DPRD Jawa Timur bahkan menyoroti bahwa implementasi perlindungan LP2B belum merata di seluruh kabupaten/kota. (https://dprd.jatimprov.go.id) Ini menunjukkan adanya kesenjangan antara peta yang ditetapkan pemerintah dan perubahan yang terjadi di lapangan.
Sawah Tidak Sama dengan Sekadar Sebidang Tanah
Kesalahan terbesar dalam melihat lahan pertanian adalah memperlakukannya sebagai komoditas tanah semata.
Satu hektare sawah bukan hanya menghasilkan gabah. Ia juga menyediakan pekerjaan, menjaga sistem irigasi, mempertahankan ruang terbuka, menyerap air hujan, dan menjadi bagian dari sistem pangan regional. Ketika satu bidang sawah dikonversi menjadi perumahan, kehilangan yang terjadi bukan hanya luas tanah. Ada kapasitas produksi pangan yang hilang.
Penelitian mengenai konversi lahan pertanian di Indonesia juga menunjukkan konsekuensi terhadap kesejahteraan petani dan ketahanan pangan. Kajian terbaru di Indonesia menemukan bahwa konversi lahan produktif menjadi perumahan dapat memperburuk ketahanan pangan rumah tangga ketika tata kelola lahan tidak adil dan perlindungan ruang pertanian lemah.
Jawa Timur Membutuhkan Kebijakan yang Lebih Ekonomis bagi Petani
Melarang alih fungsi lahan tanpa memberikan insentif kepada petani berpotensi menciptakan kebijakan yang tidak efektif. Jika pemerintah mengatakan kepada petani, "Jangan jual sawah Anda," tetapi pada saat yang sama pendapatan bertani jauh lebih rendah daripada keuntungan menjual tanah, maka tekanan ekonomi tetap akan bekerja. Perlindungan lahan harus berjalan bersama dengan perlindungan ekonomi petani. Ada setidaknya lima kebijakan yang dapat diperkuat.
Pertama, insentif ekonomi bagi pemilik LP2B. Petani yang mempertahankan lahan perlu memperoleh kompensasi atau insentif fiskal sehingga mempertahankan sawah memiliki nilai ekonomi.
Kedua, meningkatkan produktivitas dan nilai tambah pertanian. Petani tidak cukup hanya menjual gabah. Pengolahan hasil, pemasaran digital, koperasi, dan rantai pasok yang lebih pendek dapat meningkatkan pendapatan.
Ketiga, pembangunan harus diarahkan ke lahan yang memiliki konflik pangan lebih rendah. Pemerintah dapat menggunakan GIS dan citra satelit untuk mengidentifikasi lahan pertanian produktif sebelum memberikan izin pembangunan.
Keempat, memperkuat sinkronisasi RTRW dan LP2B. Peta lahan pertanian yang dilindungi harus benar-benar menjadi rujukan dalam pemberian izin pemanfaatan ruang.
Kelima, memperkuat regenerasi petani. Teknologi pertanian, mekanisasi, smart farming, akses pembiayaan dan pendidikan kewirausahaan perlu membuat sektor pertanian kembali menarik bagi generasi muda.
Dari Larangan Menuju Insentif
Paradigma pengendalian alih fungsi lahan perlu berubah.
Selama ini pendekatan kebijakan cenderung bertumpu pada larangan. Padahal, pasar bekerja berdasarkan insentif. Jika lahan untuk perumahan memberikan keuntungan berkali-kali lipat dibandingkan mempertahankan sawah, maka larangan tanpa kompensasi akan menghadapi tekanan yang sangat kuat. Pemerintah dapat menggunakan pendekatan payment for ecosystem services, insentif pajak, subsidi produktivitas, perlindungan harga hasil pertanian, dan jaminan pasar sebagai instrumen ekonomi. Petani tidak dipaksa mempertahankan sawah karena aturan, tetapi didorong mempertahankannya karena secara ekonomi memang menguntungkan.
Teknologi sebagai Instrumen Pengawasan
Teknologi digital juga dapat mengubah cara pemerintah mengendalikan alih fungsi lahan.
Citra satelit, remote sensing, Geographic Information System (GIS), Artificial Intelligence (AI), dan big data memungkinkan pemerintah mendeteksi perubahan tutupan lahan secara berkala.
Sistem dapat memberikan peringatan ketika terjadi perubahan bangunan di atas kawasan yang ditetapkan sebagai LP2B. Data tersebut kemudian dapat diintegrasikan dengan sistem perizinan dan pengawasan pemerintah daerah. Pendekatan semacam ini telah berkembang dalam penelitian penggunaan GIS untuk memetakan perubahan penggunaan lahan dan dampaknya terhadap ketahanan pangan. (OJS UNUD)
Jawa Timur memiliki peluang untuk membangun dashboard perlindungan lahan pertanian berbasis spasial yang dapat diakses lintas pemerintah provinsi dan kabupaten/kota, dengan demikian, pengawasan tidak lagi menunggu laporan ketika sawah telah berubah menjadi bangunan.
Kesimpulan
Alih fungsi lahan pertanian di Jawa Timur bukan persoalan yang dapat dijelaskan hanya dengan kalimat bahwa "petani menjual sawah". Di baliknya terdapat pertemuan tiga kekuatan besar: tekanan ekonomi, perubahan sosial, dan perkembangan ruang perkotaan.
Pertumbuhan penduduk membutuhkan rumah. Industri membutuhkan lahan. Infrastruktur membutuhkan ruang. Petani membutuhkan pendapatan yang layak. Pemerintah membutuhkan pertumbuhan ekonomi. Sementara masyarakat membutuhkan ketahanan pangan. Semua kepentingan tersebut sah. Persoalannya adalah bagaimana menempatkannya dalam satu kebijakan ruang yang tidak mengorbankan kepentingan jangka panjang.
Jawa Timur tidak membutuhkan kebijakan yang sekadar menghitung berapa hektare sawah yang hilang. Provinsi ini membutuhkan sistem yang mampu menjawab pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa mempertahankan sawah harus menjadi pilihan yang kalah secara ekonomi?
Jika pertanyaan tersebut berhasil dijawab, perlindungan lahan pertanian tidak lagi menjadi slogan. Ia berubah menjadi strategi pembangunan.
(~CAL)
Referensi:
Badan Pusat Statistik Provinsi Jawa Timur. (2025). Luas Panen dan Produksi Padi di Provinsi Jawa Timur 2024 (Angka Tetap). (BPS Jawa Timur)
Badan Pusat Statistik Provinsi Jawa Timur. (2025). Indikator Pertanian Provinsi Jawa Timur 2024. (BPS Jawa Timur)
Badan Pusat Statistik Provinsi Jawa Timur. (2024). Provinsi Jawa Timur Dalam Angka 2024. (BPS Jawa Timur)
Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional. (2024). Penetapan Luas Lahan Baku Sawah Nasional Tahun 2024. (Scribd)
Republik Indonesia. (2009). Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan. (Peraturan BPK)
Pemerintah Provinsi Jawa Timur. (2023). Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur Nomor 10 Tahun 2023 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Jawa Timur Tahun 2023–2043. (JDIH Jatim Prov)
Gafuraningtyas, D., Setiadi, H., & Manesa, M. D. M. (2024). Analyzing Farmers’ Engagement with Sustainable Agricultural Policies: Insights from Indonesia’s LP2B Initiatives. Jurnal Pengelolaan Sumberdaya Alam dan Lingkungan, 14(2), 241–252. (Jurnal IPB)
Kustiwan, I. Permasalahan Konversi Lahan Pertanian dan Implikasinya Terhadap Penataan Ruang Wilayah: Studi Kasus Wilayah Pantura Jawa Barat. Journal of Regional and City Planning. (Jurnal ITB)
Sukiptiyah, S., Rustiadi, E., Fauzi, A., & Barus, B. (2021). Analysis of the Impact of Space Application Patterns in Placing the Location of Economic Activities Through the Conversion Mechanism of Raw Land Field Land Conversion. (Jurnal Riset Sains Sosial)
Rahmadani, A., Lanya, I., & Bhayunagiri, I. B. P. (2024). Application of Remote Sensing and GIS for Land Use Mapping and Impact on Food Supply in South Denpasar. Agrotrop: Journal on Agriculture Science, 14(1). (OJS UNUD)
Nabila, M., & Anandaputri, K. A. (2024). Dampak Pengalihan Fungsi Lahan Pertanian Indonesia. Jurnal Ekonomi dan Pendidikan, 20(2), 93–97. (UNY Journal)
Suganda, L. T., & Setyono, J. S. (2026). From Farmland to Housing: Assessing the Consequences of Agricultural Land Conversion for Farmers’ Welfare and Food Security. Forum Geografi. (Journals UMS Surakarta)
Komentar Pembaca